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建言立论
关于我区养老服务体系发展情况的调研报告

区政协社会法制与民族宗教委员会社会工作组

养老服务体系建设是贯彻落实中央精神实现民生福祉的重要举措,是社区建设的重要组成部分。 让社会组织全面参与养老服务体系建设,是时代发展趋势,也是实现社会需求与提供服务更好对接的有效方式。近期,区政协社会工作组重点对我区养老服务体系发展情况开展了调研,现将调研情况汇报如下

一、我区养老服务体系发展概况

我区城乡二元结构明显,人口已进入老龄化状态, 60 岁及以上老人 16.8 万人,占户籍人口总数的 19% ,老年人口呈现出基数大、增速快、寿龄高、空巢多等特点。近年来,我区认真贯彻 政府主导、社会参与、全民关怀 的工作方针,立足为老年人办实事、解难题,逐步完善“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑、信息化服务为辅助” 的社会化养老服务模式,取得了积极成效。

1 、居家养老逐步拓展。 新居家养老服务模式和运行机制,依托社区 创办居家养老服务中心。目前,六合区 104 个社区(村)全部建成居家养老服务中心,化工园区建成社区居家养老服务中心 33 个,为老年人提供了 足不出社区、服务家庭化 的为老服务项目。与此同时,积极引进居家养老社会组织运营服务中心,重点围绕“助餐、助洁、助医、助浴、助急、助乐 ”开展居家养老服务工作,真正做到专业人做专业事。如大厂街道四周社区拿出 400 平米办公用房通过招标引入“孝诚”居家养老服务中心;葛塘街道接待寺社区腾出 500 平米办公用房通过竞争性谈判引入“快易洁”社会组织,真正提高了为老服务质量,以“家庭为基础、社区为依托、市场化运作相结合”的居家养老服务模式逐步得到拓展。

2 、机构养老加快发展。 加快公办养老机构达标升级, 2013 年以来,按照“三有三能六达标”要求对公办养老机构硬件设施进行改造提升,增加床位供给。在此基础上,大力扶持民办养老机构发展,对新建民办养老机构在规划立项、税费减免等方面给予政策扶持。化工园区还在大厂社会福利院积极进行“公有民营”机制探索,决定采用向社会公开招投标形式,引入有爱心、有责任,有能力的社会组织和经济实体投入养老事业。目前,六合区现有各类养老机构 21 家,其中民办 13 家、公办 7 家,共有床位 3396 张;化工园区共有养老机构 6 家,其中公办 1 家、民办 5 家,共有床位 395 张,社会参与的养老机构发展格局正逐步构建。

3 、医养融合有效推进。 积极探索医疗机构和养老机构融合发展的养老新途径。按“试点先行、机构推广、社区延伸”三步走的方式, 2014 年我区在金牛湖街道按“六个统一” (统一硬件设施、统一派驻人员、统一代购药品、统一签订协议、统一服务内容、统一检查考核)的标准开展医养一体化养老模式试点。至年底,我区所有敬老院统一模式实行基本的医养融合。 2015 年初,此项工作延伸到民办养老机构, 7 家民办养老机构已通过初步验收。化工园区 3 家养老机构先后与医疗单位签订服务协议,开展了“医养融合”养老模式试点。如周洼老年公寓与大厂社区卫生服务中心签订了《周洼老年公寓养老机构医养一体化为老服务协议书》,社区卫生服务中心为老年公寓的老人建立健康管理档案,定期为老人进行体检,适时开展老年人常见病、多发病诊治,为老人进行疾病预防、自我保健、自救和互救等指导,较好地解决了老人看病难问题。

4 养老补贴力度加大。 政府 完善了养老服务政府补贴制度,将养老资金纳入预算管理。化工园区 2014 年投入养老机构、老人津贴、居家养老政府购买服务、老人呼叫器服务等养老项目经费达 500 余万元。六合区 2015 年为独居困难老人、“五类老人”(城市“三无”、农村“五保”,低保及低保边缘,经济困难失能半失能, 70 周岁及以上计生特殊扶持老人,百岁老人)共 1404 人提供了政府购买养老服务,为 3.5 万名“五类老人”和 70 周岁以上特殊群体老人免费办理了“意外伤害保险”和“意外伤害住院津贴保险”,为 1182 户独居、空巢困难老人免费安装了紧急呼叫系统、老人定位手机,使老人的生活得到了保障。

二、 区养老服务体系存在的问题

近年来,我区养老服务体系建设虽然取得了一定成绩,但与广大老年人的需求,与六合发展的实际还存在一定的差距,从调研情况来看,还存在如下一些问题:

一是养老机构建设和经营难。 第一,养老事业虽说是朝阳产业,但投资大、回报周期长,且作为一项社会福利事业,利润空间不是很大,投资有风险。第二,受传统思想影响,居家养老的观念在很大一部分人的思想认识里根深蒂固,不愿进机构养老,造成一些养老机构床位空余闲置。第三,普通养老机构床位有余而具有医护和康复功能的中高端养老机构稀缺,造成养老床位供需不对称。第四,虽然政府主导愿望强烈,但在实际工作中,新建一个养老机构面临土地、规划、消防、资金等诸多现实难题,这些都导致养老机构特别是民办机构建设发展处于两难境地。一方面是基本现代化指标对机构养老床位每年要有新的大幅增加,另一方面是政府投资建设已近极限,新增养老床位任务只能落在民办养老机构建设上。上述四个方面难点,使得社会资本进入养老行业步履维艰。

二是养老服务专业化程度低 。从目前养老机构总体情况看,我区现有的养老服务队伍还远远不能适应养老事业发展的客观要求,养老服务工作人员整体素质不高,大部分护理人员文化水平偏低,没有经过专业培训,专业管理、护理知识不具备,服务水平对照专业水准差距较大,且大多为外来务工人员,流动性很大。 这就需要大力推行公建民营,提高服务水平。但因土地权属等原因,公办养老机构消防问题解决不了,严重影响民营化率,无法充分利用现有床位资源,面向社会。同时,由于农村需求不旺,所建的居家养老服务中心无法引进专业社会组织为老服务,目前专业化养老服务工作总体还处于起步阶段。

三是居家养老基础地位有待确立。 一是居家养老用房紧张。根据市政府文件精神,社区应拿出 40% 办公用房,免费提供给社会组织,用于开展社区居家养老。但是,不少社区自身用房紧张,挤不出足够的空间承办居家养老服务中心。二是居家服务功能内容单一。从我区养老机构来看,服务内容比较单一,更多的是关注生活照料,不能满足广大老年人多方位、多层次、个性化的服务需求。此外,优秀的养老社会组织太少,大部分老人观念陈旧,如果完全依靠社会组织养老,老人接受不了现有的高价位。

四是医养融合遇瓶颈。 医养融合的养老机构是近几年非常流行的一种模式,从概念上说可以满足广大身体有疾病的老人养老需求,但医养融合还处于探索阶段,缺乏有效的运行机制,对医疗器械、医疗专业人才需求大,收费标准一时又难以适应百姓需求 ,从而导致医养融合大家都说好却推进缓慢的尴尬境地。此外,失能失智的老人需要特殊的护理照顾,而目前多数医院没有相应合适他们的病区,迫切需要适合“双失”老人的专门养老机构。

三、对我区养老服务体系建设的几点建议

调研组在充分肯定我区养老服务体系建设所取得成绩的基础上,针对存在问题和不足,提出如下建议:

1 、坚持统筹协作,完善组织体系建设。 根据社会养老服务体系建设的总体目标要求和重点工作任务,把养老工作纳入地方经济社会发展总体规划,纳入政府年度重点工作和为民办实事项目,进一步完善社会养老服务体系的建设体制和运行机制,形成政府主导、民政部门主管、老龄工作机构协调,相关部门各司其职、社会广泛参与的工作格局,合力加快养老服务体系建设。如发改部门要做好养老服务体系建设的项目立项工作;民政部门要抓好养老服务体系建设的管理服务工作;财政部门应做好养老服务资金支撑,可出台养老工作补贴办法,完善民办养老机构建设和运行财政补贴政策,建立养老服务事业经费增长机制,用足用好福彩公益金对社会养老服务的投入,加大政府购买养老服务力度;国土部门应加强养老服务用地保障,把老年服务设施建设用地纳入全区土地利用总体规划和年度计划并予以优先安排等。

2 、坚持多元发展, 强化服务体系建设。 根据区情实际,以需求为导向,努力形成政府、市场、家庭等多元主体共同参与的多层次养老服务模式:一是探索机构养老服务的多样化。健康老人生活可以自理,需要更多的是精神安慰,这样的老人需要养老机构提供精神文化交流的平台;失能、半失能老人需要机构提供的服务相对更多,首先要解决老人生存问题;“六助”需求的老人要求更高,因此建议积极探索养老机构服务多样性,根据每个老人的自身情况,人性化地提供服务,因需而助。二是推进机构养老模式的多元化。采取 “公办公营”、“公办民营”” 或 “民办公助”等多种模式, 实现养老机构投资主体、经营主体多轮驱动。 尤其是在消防许可的前提下,大力推进公建民营,大幅提高管理水平,拓展服务功能。可采取购买服务、补助贴息、减免税费、提供场所等扶持措施,引导和鼓励社会组织、家政服务企业参与居家养老服务。三是推进居家养老服务的多样化。可尝试互助养老,鼓励低龄健康老人与高龄空巢、病残、失能老人结对互助形成老人“朋友圈”,发挥低龄老人在生活照料、沟通交流上的积极作用;积极倡导志愿者养老,发挥义工、慈善组织的作用,按照“就近、方便、自愿、关爱”原则,动员广大志愿者为老人提供服务。四是推进医养融合的多样化。积极引导社会力量建设中高端颐养型养老机构,满足市场需求;探索将社区医院与养老机构有效联合,开设老年病科,增设老年病床数量。依靠街镇卫生服务中心闲置资源,建立集机构养老、日间照料等多功能于一体的综合性“医养融合型”的养老服务中心。创新实施“失能失智”老人关爱项目试点,动员社区民警、干部群众、志愿者等共同关心爱护“双失”老人。同时,将“双失”老人纳入社区慢性病管理档案,定期由社区医生上门随访,指导亲属开展对症照护和康复,为他们提供更多的关爱和支持。

3 、坚持固本强基,加强养老服务体系自身建设。 一是加强养老服务机构监管。制定和完善各类养老服务机构服务内容和标准,建立健全社会养老机构的各项管理制度和社会养老服务效果评估办法,定期开展养老机构星级评定工作,全面提高社会养老服务质量和水平。加强养老服务设施、收费、服务等方面的检查监管,将养老服务机构全面纳入政府监管体系。二是提升养老服务水平。注重养老服务人才的培养和储备,结合再就业工程、劳动力转移工程、岗位培训等,为养老机构提供一定素质的管理和服务人员。加快养老服务中心教育、文化、体育等相关设施建设,满足老年人社区养老服务需求。积极引导社会力量建设中高端颐养型养老机构,满足市场需求。三是推进科技助老服务。开展全区老年人基本情况普查,推广建立老年人基本信息电子档案,实现居家、社区与机构养老服务的融合和衔接,有效提高养老服务的工作效率和管理水平。四是加快农村敬老院向区域性养老服务中心转型发展。持续改善敬老院基础设施条件,提升服务功能。在保障五保对象供养的前提下,积极拓展社会寄养、日托照料、提供居家养老等多种服务。

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